Sjukhus, skolor, bostäder, miljonprogramsområden och simhallar från 1970-talet.
Det offentliga Sverige har ett berg av byggande och renoveringar framför sig de kommande åren.

Anna Kadefors, professor i fastighetsförvaltning vid Institutionen för fastigheter och byggande på KTH, efterlyser ett samhällsbyggnads-departement som kan ta helhetsansvar för att driva utveckling inom byggande och byggupphandling.

LÄS MER - Värderar husen till halva inköpspriset

Hon menar att det finns stora möjligheter att få bättre kvalitet och mer värde för pengarna med rätt typ av upphandling i de här projekten.

– Det traditionella sättet att upphandla är ju att ta den leverantör som gör jobbet till lägsta pris. Men nu drivs många projekt i en mer flexibel samarbetsform, där leverantören kommer in i ett tidigt skede och är med och utformar projektet, säger hon.

– Jag har framför allt forskat om den sortens samverkansinriktad upphandling, som också kallas partnering.

Nya Karolinska sjukhuset i Solna, som har varit som en följetong i tidningarna sedan sjukhuset slog upp sina portar i november 2016, ses av många som ett skräckexempel på dålig upphandling.
Larm och nätverk som inte fungerar, med konsekvens att patienter dör.
En barnavdelning som inte är anpassad för barn. Ökade köer.

Samtidigt sägs sjukhuset ha blivit 50 procent dyrare än jämförbara sjukhus i Skandinavien och USA. En orsak att kostnaderna har skenat i väg är alla tilläggsbeställningar.

LÄS MER - När bostadsmarknaden vänder

Att flytta en vattenkran kostar 143 000 kronor, byta en dörr en miljon kronor och byta en diskho 20 000 kronor.

Samtidigt har det visat sig att vattnet rinner åt fel håll i 165 badrum på sjukhuset, som nu måste byggas om för 100 000 kronor styck – men den kostnaden drabbar inte beställaren.

Landstingets utmaning – att planera Stockholms komplexa sjukvårdssystem

Karolinska upphandlades enligt upphandlingsmodellen OPS, offentlig-privat samverkan, som går ut på att ett privat företag får uppdraget att finansiera, bygga och driva offentlig verksamhet.

På så sätt kan man bygga sådant som annars hade varit svårt att finansiera, men det blir betydligt dyrare att låta ett privat företag låna pengar, eftersom landstinget kan låna till lägre ränta.

Och när landstinget i Stockholm gjorde upphandlingen 2010 hade Lehmankraschen inträffat och det fanns bara en anbudsgivare att välja på – Skanska.
– Här var det nog inte i första hand upphandlingskompetensen som fattades, alla potentiella risker och nackdelar med OPS-modellen verkar ha varit kända. Man valde ändå den formen, trots att det bara var Skanska som lämnade anbud, säger Anna Kadefors.

– Så Karolinska kan nog snarare ses som ett exempel på aktiv okunskap, en ovilja att ta till sig den kunskap som faktiskt fanns. Det visar också hur svårt det är för landstinget att planera det komplexa sjukvårdssystemet i stockholmsregionen.

Anna Kadefors menar att kostnadsökningar i stora projekt alltid är vanskliga att beräkna och att detta kan utnyttjas både av dem som vill ha igenom ett projekt och dem som vill kritisera det.

– I det här fallet tror jag att många var fullt medvetna om att kostnaderna skulle öka betydligt. Att OPS-modellen ändå gick igenom berodde nog på att Karolinska och landstinget snabbt ville ha ett helt nytt toppsjukhus, i kombination med att privat finansiering stämde bra med värderingarna hos den politiska majoriteten. Men det antagandet bygger jag inte på egen forskning, utan på vad jag har läst om projektet, säger hon.

Extra byggkostnader bör granskas noga

I OPS har leverantören normalt rätt att utföra alla ändrings- och tilläggsarbeten som behöver utföras när det kommer nya behov från verksamheten.

Det blir dyrare, men det är inte bara en nackdel, eftersom sjukhusets upphandlingskostnader minskar och entreprenören lär sig verksamheten och kan planera bättre.

– De siffror som pressen lyfter fram låter skandalöst höga, men när man granskar dem närmare visar det sig ofta att den där kranflytten eller nya dörren krävde en massa kringarbeten, och då framstår kostnaderna inte som lika orimliga.

Däremot behövs det alltid en kontrollfunktion som granskar kostnader, för ökningar på 10 till 20 procent är illa nog, menar Anna Kadefors.

LÄS MER - Förtäta bort bostadsbristen

Entreprenören får ökat ansvar att bygga med långsiktig kvalitet

– Och om landstinget vill omförhandla avtalet får man betala för Skanskas kostnader och uteblivna vinst på samma sätt som en låntagare får betala ränteskillnaden om han eller hon vill säga upp ett lån i förtid.

– För man ska vara medveten om att sådana här avtal innebär risker även för leverantörerna – härom dagen kom nyheten att en av Storbritanniens största OPS-entreprenörer har gått i konkurs. Vill man lägga stora risker på en privat aktör så får man vara beredd att betala en hög riskpremie.

– Jag är alltså inte förvånad över de höga kostnaderna i Karolinska. Däremot över kvalitetsbristerna, för det är det som brukar ses som fördelen med OPS – att entreprenören får ett driftsansvar och därmed ett intresse i att bygga med långsiktig kvalitet. Bakfall i hundratals badrum av den här sortens entreprenör är obegripligt, och faktiskt ganska oroande.

Eftersom vi står inför stora offentliga investeringar i Sverige menar Anna Kadefors att det är viktigt med mer kunskap om upphandling inom samhällsbyggnadsområdet.
Men kunskapsutvecklingen när det gäller byggupphandling har stannat av, menar hon.

– Det stora problemet är bristen på samlade strategier på den offentliga beställarsidan. Det är otroligt många miljarder det handlar om, men det finns ingen struktur och inga resurser på samhällsnivå för att driva utvecklingen och säkra att man får ett bra resultat.

Anna Kadefors är projektledare för ProcSIBE ( Procurement for Sustainable Innovation in the Built Environment). Det är en tvärvetenskaplig Formas-finansierad plattform för forskning och utveckling, som berör byggupphandling.

Oklart vem som ska ta emot forskarkunskaper om upphandlingar

I projektet deltar 19 forskare från KTH, Chalmers, Luleå tekniska universitet, Lunds universitet och Karlstads universitet.

Forskarna tittar bland annat på hur olika sätt att upphandla påverkar ekonomisk, ekologisk och social hållbarhet i byggandet. Hur man ska organisera upphandling för att främja innovation och lärande är ett annat viktigt område.

– Men inom akademien är vi få som kan det här med byggupphandling, och det finns ingen stark tradition ute i praktiken av att samverka med forskning. Den mesta utvecklingen står enstaka eldsjälar för ute i olika byggherre-organisationer.

– Det som är bra i ProcSIBE är att vi också har statsvetare med, för det finns ett vacuum på politiksidan. I andra länder har man tagit ett samlat grepp på det här området, men i Sverige finns inte det.

Frågan är också vem som egentligen ska ta emot forskarnas kunskap om upphandlingar.
– Vi har en bostadsminister och ett Boverk, men det finns ingen riktigt bra samtalspartner. Vi jobbar med Trafikverket, men på hussidan är det väldigt splittrat.

Vill se ett departement för samhällsbyggnad

– Sjukhusbyggande är uppdelat på en massa olika landsting, medan skolor, bostäder och simhallar ligger på de olika kommunerna.

– Det statliga fastighetsägandet är jättestort, och uppdelat på flera olika departement. Det finns en upphandlingsmyndighet, men den har små resurser och få personer med byggkompetens.

Anna Kadefors föreslår en radikal lösning: ett särskilt departement för samhällsbyggande.
Ett departement som kan samla kompetens för att driva effektiv bygg- och byggupphandlings-politik.

– Internationellt är det inte ovanligt att regeringar styr formerna för upphandling av offentligt byggande. I Storbritannien har det exempelvis funnits en policy för ökad användning av samverkanskontrakt i mer än tjugo år.

Anna Kadefors har medverkat till att ta fram en ISO-standard för att leda affärsrelationer i samverkan – en standard som lanserades i september förra året.
I praktiken är det byggsektorn som har drivit samverkans-arbetet i Sverige, även om standarden ska vara generell.

– Att de mest kunniga människorna från olika parter i byggandet har lagt ner massor med tid på att arbeta med den nya standarden visar att det finns ett stort behov av att samla ihop utvecklingen på det här området.